Противодействие коррупции в образовательной деятельности

Общая характеристика правонарушений в сфере образовательной деятельности

Среди зарегистрированных коррупционных преступлений в сфере образования взяточничество и хищение путем злоупотребления служебными полномочиями составляют порядка 97,5 %.

Должностными лицами учреждений образования совершаются коррупционные преступления и других видов. Правоохранительные органы выявляют случаи преступного злоупотребления властью или служебными полномочиями, а также факты превышения должностными лицами власти или служебных полномочий.

Помимо коррупционных преступлений в сфере образования ежегодно раскрывается более 40 других экономических преступлений, преимущественно против собственности и интересов службы. В их числе — служебные подлоги, присвоения, растраты, служебная халатность и мошенничество, относящиеся к экономическим преступлениям по субъекту преступного деяния (лицо, совершившее мошенничество, в ходе выполнения трудовых обязанностей имело непосредственный доступ к предмету преступного посягательства или использовало свое служебное положение).

В результате хищений и других корыстных преступлений учреждениям образования причиняется значительный материальный ущерб, в т. ч. крупный и особо крупный.

Факторы, содействующие коррупционным проявлениям

Выделим следующие факторы, порождающие правовые проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг:

• неурегулированность деятельности органов управления образованием при оказании услуг в сфере образования;
• наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним;
• соединение де-юре нескольких услуг в рамках одной услуги;
• выделение в виде отдельного этапа в процессе оказания услуги ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом осуществления данной услуги, и придание им некой самостоятельности;
• наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за образовательной услугой, существенное значение для заявителей по которым имеет очередность подачи документов;
• отсутствие НПА, определяющего вид правового акта, который необходимо принять в определенной совокупности ситуаций в рамках образовательных правоотношений, порядок его принятия органом исполнительной власти;
• коррупционный характер самих норм права, которые необходимо применять;
• неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта без определения его содержания, что позволяет осуществлять двой­ственное толкование;
• создание в структуре образовательной организации подразделений (цель — обеспечение прозрачности, открытости, гласности деятельности), например студенческих советов и органов самоуправления, фактически находящихся под контролем создавшей их образовательной организации;
• информационная закрытость процедур, сопутствующих оказанию (отказу в оказании) образовательной услуги.

Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, также можно назвать информационную закрытость органов управления образованием и процедур оказания образовательных услуг. Конечно, гласность и публичность данным процедурам придают информационно-­телекоммуникационные технологии. Однако оперативная информация, служащая основой для принятия решений в отношении участников образовательных правоотношений, остается не вполне доступной.

Как представляется, приведенный перечень не является исчерпывающим, однако основная задача при выявлении перечисленных факторов — поиск правовых возможностей их недопущения или минимизации.

Проблемные позиции в регулировании отдельных вопросов

Ряд НПА о государственной аккредитации учреждений образования обращают на себя внимание отсутствием внутренней логики построения их положений по признакам приоритетности регулируемых отношений, неравнозначностью стартовых нормативных требований к претендентам на аккредитацию, непрозрачностью и формализмом контрольных процедур, неоправданно длительными сроками рассмотрения материалов и принятия решений об аккредитации.

На наш взгляд, несоразмерно завышенным, в частности, является установленный п. 10.1 единого перечня административных процедур, осуществляемых в отношении субъектов хозяйствования (утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.09.2021 № 548 (далее — перечень административных процедур)), 3‑месячный срок для вынесения решения о государственной аккредитации.

Правовое регулирование вопросов лицензирования образовательной деятельности не содержит однозначных нормативных положений, касающихся условий допуска к этой деятельности и порядка проведения проверок законности ее осуществления.

Кроме того, отсутствуют однозначные нормативные положения, касающиеся условий проверки достоверности сведений и документов, представляемых родителями в учреждения дошкольного образования для освобождения от платы за питание детей либо ее снижения. В ч. 2 п. 5 Положения о порядке взимания платы за питание детей, получающих дошкольное образование, специальное образование на уровне дошкольного образования (утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.02.2008 № 307), указывается, что если достоверность представленных документов вызывает сомнения, руководитель учреждения дошкольного образования вправе направить соответствующий запрос в организации, выдавшие эти документы. На наш взгляд, эта формулировка заключает в себе криминогенный риск, поэтому слово «вправе» должно быть заменено на слово «обязан».

Криминогенные аспекты при осуществлении приема воспитанников в учреждение дошкольного образования

В Положении об учреждении дошкольного образования (утв. постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 25.07.2011 № 150) нормы, касающиеся вопросов зачисления детей в учреждения дошкольного образования, не имеют должной четкости и прозрачности.

Пунктом 45 Положения об учреждении дошкольного образования установлено, что прием лица в учреждение осуществляется при наличии в нем свободных мест и на основании:

• заявления законного представителя воспитанника;
• направления в государственное учреждение образования для освоения содержания образовательной программы дошкольного образования, образовательной программы специального образования на уровне дошкольного образования, образовательной программы специального образования на уровне дошкольного образования для лиц с интеллектуальной недостаточностью, выданного местным исполнительным и распорядительным органом по месту нахождения государственного учреждения дошкольного образования;
• медицинской справки о состоянии здоровья;
• заключения врачебно-­консультационной комиссии (для санаторных яслей-­садов, санаторных детских садов, санаторных групп);
• заключения государственного центра коррекционно-­развивающего обучения и реабилитации (для специальных групп, групп интегрированного обучения и воспитания).

Прием лиц в учреждение дошкольного образования оформляется приказом руководителя учреждения.

В приведенном перечне документов особое значение имеет направление, выдаваемое местным исполнительным и распорядительным органом по месту нахождения государственного учреждения дошкольного образования. Несмотря на исключительную важность его наличия у заявителя, в Положении об учреждении дошкольного образования вообще не упомянуты субъекты, имеющие право претендовать на его получение, ситуации гарантированной выдачи такого направления, порядок обжалования отказа в выдаче направления и др.

В таких неопределенных обстоятельствах порядок и условия получения направления в учреждение дошкольного образования оказываются отнесенными исключительно к сфере усмотрения местного исполнительного и распорядительного органа, что не исключает выбора должностным лицом решения о выдаче направления в зависимости от своих личных, в т. ч. корыстных, интересов.

С учетом изложенного представляется необходимым дополнить п. 45 Положения об учреждении дошкольного образования абзацем о том, что порядок и условия выдачи, а также круг лиц, имеющих право на гарантированное получение направления в учреждение дошкольного образования, определяются местным исполнительным и распорядительным органом по согласованию с Министерством образования Республики Беларусь.

Спорные позиции в регулировании распределения выпускников

Элементы коррупциогенности усматриваются в отдельных НПА, касающихся распределения выпускников учреждений образования.

Пунктом 12 Положения о порядке распределения, перераспределения, направления на работу, последующего направления на работу выпускников, получивших послевузовское, высшее, среднее специальное или профессионально-­техническое образование (утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22.06.2011 № 821 (далее — Положение о порядке распределения)), установлено, что выпускники распределяются в соответствии с полученной специальностью (направлением специальности, специализацией) и присвоенной квалификацией с учетом поданных в учреждение образования организациями — заказчиками кадров заявок на подготовку и заключенных с организациями — заказчиками кадров договоров о взаимодействии.

Базовая организация имеет преимущественное право на удовлетворение своей потребности в специалистах с высшим образованием, специалистах и рабочих со средним специальным образованием, рабочих и служащих с профессионально-­техническим образованием из числа выпускников соответствующего учреждения образования. При наличии нескольких базовых организаций удовлетворение их потребностей в специалистах с высшим образованием, специалистах и рабочих со средним специальным образованием, рабочих и служащих с профессионально-­техническим образованием осуществляется в порядке очередности, определяемой исходя из даты заключения соответствующих договоров о взаимодействии (ч. 3 п. 12 Положения о порядке распределения).

После удовлетворения потребностей в специалистах, рабочих (служащих) организаций — заказчиков кадров осуществляется распределение выпускников в соответствии с полученной специальностью (направлением специальности, специализацией) и присвоенной квалификацией в иные организации на основании их письменных запросов.

В формулировке ч. 3 п. 12 Положения о порядке распределения просматривается преднамеренное создание правовых оснований для резервного маневра в распределительном процессе и направления при желании на работу специалистов на выпадающих из общего правила неопределенных условиях, что, как правило, происходит из корыстной или иной личной заинтересованности.

В целях аннулирования этих резервных возможностей и ситуации правовой неопределенности в отношении конкретных выпускников ч. 3 п. 12 Положения о порядке распределения, на наш взгляд, необходимо изложить в следующей редакции: «После полного удовлетворения потребностей в специалистах организаций, указанных в части второй настоящего пункта, производится распределение выпускников в иные организации на основании их письменных запросов».

Выводы

В сфере образования имеются негативные факторы коррупционных преступлений. Самой распространенной формой коррупционной преступности в сфере образования Республики Беларусь, как и некоторых других стран Содружества Независимых Государств, является получение взятки за поступление в высшее учебное заведение, сдачу экзаменов и зачетов, устройство детей в учреждения дошкольного и общего среднего образования.

Как показывают результаты антикоррупционного мониторинга законодательства об образовании, наиболее опасным в криминогенном отношении является сегмент оказания образовательных услуг.

Современные высокие требования к качеству знаний претендентов на получение образовательных услуг (и усложненные процедуры зачисления их в учреждения образования), качеству проведения текущих и итоговых аттестаций, а также ограниченные возможности для получения высшего образования на бесплатной основе объективно усиливают преступную мотивацию абитуриентов, учащихся и студентов в стремлении в обход закона быть зачисленными в учреждения образования и получить дипломы об их окончании.

Существование на этом криминогенном фоне правовых норм, предоставляющих должностным лицам широкую свободу усмотрения при принятии решений об аккредитации, лицензировании, открытии подготовки специалистов и т. п., полное или частичное отсутствие законодательно закрепленных критериев осуществления ими своих должностных полномочий, неограниченный и неконкретизированный объем сведений, запрашиваемых при совершении административных процедур, нечетко или вообще не оговоренные обязанности по осуществлению внутреннего и внешнего контроля — все это в значительной степени способствует готовности должностных лиц учреждений образования, преподавателей и других работников этой сферы к совершению коррупционных соглашений в рамках предоставления образовательных услуг.