Выполнение ГДЛ функций казначея (председателя) профсоюза: как избежать нарушений

Мы продолжаем анализ антикоррупционного статуса работников сферы образования в конкретных практических ситуациях. Речь пойдет о достаточно распространенной модели участия государственных должностных лиц (далее — ГДЛ) учреждений образования в деятельности профсоюзных структур. В частности, рассмотрим вопрос о допустимости с точки зрения антикоррупционного законодательства возмездного выполнения такими работниками функций казначея либо председателя профсоюзной организации и условиях, при которых антикоррупционные запреты не будут нарушены.

На практике указанная ситуация часто воспринимается как нейтральная, не требующая специальной правовой оценки, поскольку деятельность в профсоюзе традиционно рассматривается как общественная.

Вместе с тем выполнение ГДЛ учреждений образования функций казначея или председателя профсоюзной организации может быть сопряжено сразу с несколькими антикоррупционными ограничениями, включая запрет на иную оплачиваемую работу, и риском возникновения конфликта интересов.

Статус ГДЛ

Закон о борьбе с коррупцией устанавливает систему антикоррупционных ограничений и запретов, распространяющихся на ГДЛ.

Важно
В УДО к ГДЛ, как правило, относятся: заведующий, заместители заведующего, главный бухгалтер (в негосударственных УДО), иные работники при условии наличия у них организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных обязанностей.

От редакции: дополнительную информацию об отнесении работников учреждений образования к ГДЛ, а также соответствующие рекомендации читайте в статье Куницы Е. Как избежать ошибок в определении ГДЛ: практические рекомендации // Руководитель учреждения дошкольного образования. — 2025. — № 1. 

Работники, относящиеся к категории ГДЛ, обязаны соблюдать установленные законодательством антикоррупционные ограничения, включая специальные запреты, применяемые к отдельным категориям ГДЛ.

В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 17 Закона о борьбе с коррупцией руководители, их заместители, главные бухгалтеры государственных учреждений образования не вправе выполнять иную оплачиваемую работу, не связанную с исполнением служебных (трудовых) обязанностей по месту основной службы (работы). Исключениями являются только педагогическая (в части реализации содержания образовательных программ), научная, культурная, творческая деятельность и медицинская практика.

Указанный запрет имеет принципиальное значение при оценке допустимости участия ГДЛ в различных формах оплачиваемой деятельности.

Важно
Для руководителей учреждений образования, их заместителей и главных бухгалтеров установлен законодательный запрет на выполнение иной оплачиваемой работы, не связанной с основной деятельностью, за исключением педагогической, научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики.

С точки зрения антикоррупционной оценки важное значение имеет вопрос о правовой квалификации выполнения функций казначея либо председателя профсоюзной организации: это иная оплачиваемая работа либо самостоятельная общественная деятельность, не подпадающая под действие соответствующих ограничений?

Ответ на данный вопрос требует учета правовой природы профсоюзных функций и формы их выполнения (на освобожденной либо неосвобожденной основе).

Когда председатель, казначей профсоюза — общественная функция

В большинстве случаев в учреждениях образования функции председателя или казначея первичной профсоюзной организации выполняются на неосвобожденной основе. Это означает, что работник сохраняет основную занятость по месту работы и статус ГДЛ, т. е. продолжает выполнять организационно-­распорядительные и (или) административно-­хозяйственные функции. Одновременно он осуществляет деятельность в качестве председателя или казначея профсоюзной организации не на профессиональной основе (т. е. не в качестве освобожденного профсоюзного работника), а как дополнительную общественную функцию, вытекающую из членства в профсоюзе и реализуемую на основании устава, решений выборных органов профсоюзной организации и в соответствии с Законом о профессиональных союзах.

На практике в учреждениях образования трудовые или гражданско-­правовые договоры с неосвобожденными председателями и казначеями профсоюзных организаций, как правило, не заключаются. Возможные выплаты (доплаты) за выполнение соответствующих функций устанавливаются на основании решений профсоюзной организации и не являются заработной платой или вознаграждением по трудовому либо гражданско-­правовому договору.

Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что выполнение функций председателя или казначея первичной профсоюзной организации на неосвобожденной основе имеет иную правовую природу, отличную от выполнения иной оплачиваемой работы по трудовому или гражданско-­правовому договору.

В связи с этим в такой ситуации отсутствуют правовые основания для применения антикоррупционного запрета по ч. 2 ст. 17 Закона о борьбе с коррупцией.

Когда правовая оценка может измениться

В случаях, когда профсоюзная деятельность осуществляется на освобожденной, штатной и возмездной основе, правовая квалификация выполнения функций казначея либо председателя профсоюзной организации может измениться. Такая модель предполагает иной характер участия в деятельности профсоюзной организации и требует отдельной оценки с точки зрения антикоррупционного законодательства.

Конфликт интересов как основной практический риск

Несмотря на отсутствие прямого антикоррупционного запрета, совмещение функций ГДЛ по основному месту работы и профсоюзных функций (казначея либо председателя) может сопровождаться риском возникновения конфликта интересов (ст. 1 Закона о борьбе с коррупцией).

Наиболее наглядно данный риск проявляется при одновременном выполнении обязанностей главного бухгалтера учреждения образования и казначея профсоюзной организации. В этом случае в сфере контроля одного лица оказываются финансовые вопросы учреждения образования и профсоюза, решения, затрагивающие порядок учета, перечисления и использования денежных средств.

Справочно: конфликт интересов — ситуация, при которой личные интересы ГДЛ, его супруга (супруги), близких родственников или свойственников влияют или могут повлиять на надлежащее исполнение ГДЛ своих служебных (трудовых) обязанностей при принятии им решения или участии в принятии решения либо совершении других действий по службе (работе).

Законодательство о борьбе с коррупцией возлагает на ГДЛ обязанность незамедлительно уведомить в письменной форме руководителя не только о возникшем конфликте интересов, но даже о возможности его возникновения (ч. 1 ст. 21 Закона о борьбе с коррупцией).

В такой ситуации ГДЛ вправе также заявить письменный самоотвод от участия в принятии решений либо совершения действий, которые вызывают или могут вызвать конфликт интересов: например, участие в заседаниях комиссий, участие в рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы профсоюзной организации, и т. д.

Урегулирование конфликта интересов относится к полномочиям руководителя организации. После получения уведомления руководитель обязан принять меры, которые предотвратят (урегулируют) конфликт интересов:

• дать письменные рекомендации ГДЛ;
• отстранить ГДЛ от совершения отдельных действий;
• изменить должностные обязанности ГДЛ;
• перевести ГДЛ на другую должность;
• принять иные меры, предусмотренные ст. 21 Закона о борьбе с коррупцией.

Важно
Совмещение ГДЛ функций по основной должности с обязанностями председателя или казначея профсоюзной организации может повлечь конфликт интересов.

Последствия неурегулирования конфликта интересов

Несоблюдение установленного порядка выявления и урегулирования конфликта интересов может повлечь дисциплинарную ответственность ГДЛ вплоть до увольнения.

При этом следует учитывать, что обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов распространяются на всех ГДЛ независимо от занимаемой должности.

В этом заключается принципиальное отличие института конфликта интересов от запрета на выполнение иной оплачиваемой работы, который адресован только руководителям, их заместителям и главным бухгалтерам.

В практическом плане это означает, что выполнение ГДЛ функций председателя или казначея профсоюзной организации на неосвобожденной основе требует постоянного контроля за возникновением конфликта интересов и принятия организационных мер по его урегулированию, что усложняет формирование устойчивой и низкорисковой модели совмещения указанных функций.

Важно
Несоблюдение ГДЛ порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения.

Председатель и казначей профсоюза: разные функции — разные риски

Продолжая анализ конфликта интересов как основного практического риска, следует учитывать, что характер возможных антикоррупционных рисков во многом зависит от того, какие именно профсоюзные функции выполняет ГДЛ.

Несмотря на то, что функции председателя и казначея первичной профсоюзной организации, как правило, выполняются на неосвобожденной основе и реализуются на основании решений выборных органов профсоюза, их содержание и потенциальные зоны возникновения конфликта интересов различаются.

Председатель профсоюзной организации. Функции председателя профсоюзной организации носят преимущественно организационно-­представительский характер и связаны с представлением интересов работников при взаимодействии с нанимателем, участием в деятельности выборных органов профсоюза, формированием и выражением позиции профсоюзной организации. С точки зрения антикоррупционного законодательства риск здесь связан не с самим фактом выполнения председательских функций, а с возможным совмещением представительской роли профсоюза с управленческими полномочиями ГДЛ в учреждении образования, что может создавать предпосылки для конфликта интересов при принятии служебных решений (обсуждение условий труда, участие профсоюза в согласительных процедурах и т. д.).

Казначей профсоюзной организации. Функции казначея профсоюзной организации, напротив, имеют преимущественно финансово-­учетный характер и связаны с учетом членских взносов, оформлением финансовых документов и контролем соблюдения финансовой дисциплины в рамках решений профсоюзных органов. В учреждениях образования наибольшая чувствительность с точки зрения антикоррупционных рисков возникает в случаях, когда такие функции выполняют ГДЛ, наделенные полномочиями по финансовому контролю либо распоряжению ресурсами учреждения образования.

Важно
При оценке допустимости участия ГДЛ в профсоюзной деятельности принципиальное значение имеет характер выполняемых функций и степень их пересечения со служебными полномочиями по основному месту работы.

Типичные направления возникновения конфликта интересов

Анализ правоприменительной практики показывает, что конфликт интересов при совмещении ГДЛ служебных и профсоюзных функций в учреждениях образования, как правило, возникает не абстрактно, а в связи с принятием конкретных решений (участием в определенных процедурах).

К числу наиболее типичных направлений, требующих повышенного внимания, относятся:

• участие в подготовке и принятии управленческих решений, затрагивающих интересы профсоюза или работников, в отношении которых профсоюз осуществляет представительство (обращение профсоюза рассматривает ГДЛ, которое одновременно выполняет профсоюзные функции, или решение по дисциплинарным вопросам в отношении члена профсоюза принимает ГДЛ, которое одновременно выполняет профсоюзные функции, и т. д.);
• осуществление финансового контроля и документооборота, если ГДЛ одновременно выполняет профсоюзные функции, связанные с учетом и расходованием средств профсоюзной организации;
• принятие решений, связанных с использованием имущества учреждения образования, в случаях, когда такие решения затрагивают деятельность профсоюзной организации (предоставление помещений и др.).

Во всех указанных ситуациях конфликт интересов оценивается не по факту участия ГДЛ в профсоюзной деятельности, а исходя из возможности влияния личных интересов на объективность и беспристрастность служебных решений.

Важно
Конфликт интересов возникает там, где служебные полномочия пересекаются с профсоюзными функциями. Самые рискованные зоны — управленческие решения, финансы и имущество. Оценивать нужно не статус, а возможность влияния личных интересов на объективность.

Практические выводы и рекомендации

Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет сформулировать следующие ключевые выводы.

1.  Антикоррупционное законодательство не содержит прямого запрета для ГДЛ выполнять функции председателя либо казначея профсоюзной организации. Вместе с тем допустимость такой модели определяется формой выполнения профсоюзных функций и реальным содержанием должностных полномочий работника по основному месту работы.

2.  При выполнении функций председателя либо казначея профсоюзной организации на неосвобожденной основе, без оформления трудовых либо гражданско-­правовых отношений с профсоюзной организацией, запрет на иную оплачиваемую работу, установленный ч. 2 ст. 17 Закона о борьбе с коррупцией, не применяется.

3.  Основной антикоррупционный риск в рассматриваемых ситуациях связан не с самим фактом участия в профсоюзной деятельности, а с возможным возникновением конфликта интересов. Такой риск подлежит своевременному выявлению и урегулированию в порядке, предусмотренном ст. 21 Закона о борьбе с коррупцией, с учетом конкретных обстоятельств и фактических полномочий ГДЛ.

Таким образом, ключевым практическим ориентиром для учреждений образования является индивидуальная оценка коррупционных рисков исходя из функциональной роли конкретного работника, а не установление формальных или универсальных запретов, не учитывающих специфику должности и объем полномочий.